《实施就业优先战略“十五五”规划》（以下简称《规划》）绘就了“十五五”期间深入实施就业优先战略、促进高质量充分就业的蓝图。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。要继续把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，以高质量发展推动就业提质扩容。
以现代化产业体系建设促进高质量充分就业
建设现代化产业体系是“十五五”乃至更长时期经济社会发展的重要任务。要优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业、促进服务业优质高效发展。《规划》就产业和就业协同问题作出了明确部署，提出稳定劳动密集型行业就业规模、挖掘新兴领域吸纳就业潜能、扩大服务业就业容量。
在任何时期，经济发展都是实现高质量充分就业的基本前提，现代化产业体系建设则是中国式现代化进程中推动高质量充分就业的主要依托。现代化产业体系是一个有机的整体，无论是传统产业、新兴产业还是未来产业，相互之间都有着紧密联系，并在经济社会发展中承担着不同角色，各自发挥着重要作用。对于推动高质量充分就业而言，要特别注重处理好制造业的基础性地位与服务业的高质量发展问题。
保持我国制造业在国民经济和国际竞争中的优势地位，对于我国经济健康、可持续发展有着重要的意义。无论处于什么发展阶段，制造业在国民经济中的基础地位都不可动摇。制造业高质量发展对于提升劳动生产率、创造高质量的就业岗位也至关重要。当然，也应该看到，制造业生产率的快速增长以及劳动节约型技术在制造业中的广泛应用，必然导致制造业部门的就业容量下降。在现代化产业体系中，制造业和服务业的协同发展不仅有利于保持就业形势的稳定，也有利于各个产业之间形成相互补充的发展关系。
服务业的发展和就业岗位创造要紧密结合我国人口形势变化和经济社会发展的客观需求，使服务业的发展既能满足人民对美好生活的需要，又能创造出更多更好的就业岗位。首先，对服务业的需求不仅随着经济发展水平的提升和人民生活水平的改善而不断增加，也随着人口结构的变化而发生变化。例如，人口老龄化引发的医疗、看护、照料需求增加已成为全球普遍的现象，中国人口的迅速老龄化也将会带来相应的就业需求增长。为应对少子化的趋势，增加婴幼儿照料的公共服务可以降低家庭生育、养育的成本，能够提升生育意愿，也会产生新的就业岗位。与一些人口转变完成得早的发达国家相比，我国在上述领域的就业比重明显偏低，有着巨大的发展空间。“十五五”期间，要落实好“投资于人”的理念，不断增加对这些领域的公共投资，通过把养老服务、婴幼儿照护等家庭行为社会化来促进经济增长、增加就业岗位。
其次，随着经济发展水平的提升，新质生产力不断涌现，人力资本在经济增长和社会进步中的作用越来越凸显。在“十五五”及以后的时期，人力资本积累体系本身也将依然是现代服务业的重要部门。与一些发达国家相比，我国教育、培训等部门仍然有扩展的空间。通过深化教育体制改革，激发社会各界办教育的积极性，提升教育的质量，加强教育与劳动力市场的连接，我国人力资本积累体系的高质量发展，不仅可以为经济社会的可持续发展注入动力，也可以成为现代服务业的重要产业部门和就业岗位的重要来源。
最后，顺应经济发展的客观需求，大力发展现代服务业，为高人力资本的年轻群体创造更多的就业岗位。例如，随着科技创新和新质生产力在经济发展中作用的不断提升，科研与技术服务在发达国家的服务业中占据重要地位，也是未来我国现代服务业发展的重要方向。我国高等教育的跨越式发展积累的人才优势也可以在这些产业的发展中得到更充分的发挥。
促进重点群体就业
从人口形势变化的总体趋势看，在“十五五”及以后的时期，我国劳动年龄人口的规模仍然不断减小。根据人口预测数据，如果以劳动参与率最高的20至59岁年龄组定义劳动年龄人口，该群体的规模在“十五五”期间将减少3967万人。但不同年龄组劳动者的情况有较大差异，而且，人力资本等其他群体性特征也使得就业创造和“稳就业”工作必须精准施策。
青年就业是世界各国普遍存在的共同难题。从我国的人口结构变化趋势看，16至24岁年龄组的人口数量在“十五五”期间保持持续增长，到2033年前后才达到峰值。因此，大力促进青年就业是今后相当长时期内就业工作的重点任务。促进青年就业既要从供给侧入手，深化高等教育体系改革、强化技能对经济结构变化的适应性，还和劳动力市场的长期制度安排有关。促进劳动力流动，增强劳动力市场的配置功能将有助于增加青年的就业机会。
结合现代化产业体系建设，从产业发展的角度有针对性地为青年群体提供合适的工作岗位。我国正处于经济结构转换加速的关键时期，对青年就业吸纳能力强的行业，大多是新兴的朝阳行业，要优先发展。在“十五五”时期，要落实好就业优先原则，切实为这些行业的发展创造更好的环境。吸纳青年就业能力强的行业大多是与促进新质生产力相兼容的行业，支持这些行业的发展，既可以提升经济发展的质量，又能更好地解决青年就业问题，起到“一石二鸟”的作用。通过实施高校毕业生等青年就业支持计划，在“十五五”期间青年就业有望实现提质扩容。
此外，《规划》就稳定和扩大农民工就业、加强退役军人就业支持保障、强化就业困难人员等群体就业帮扶等作出针对性的安排。这些举措不仅有利于提升就业服务工作的包容性，也可以在劳动年龄人口总体减少的趋势下，提升我国人力资源的利用水平。
积极应对新一轮科技革命和产业变革对就业的冲击
当前，以人工智能为引领的新一轮科技革命和产业变革加速突破，对就业可能产生的影响已经受到社会各界的广泛关注。《规划》顺应新一轮科技革命和产业变革的发展趋势，提出了适应人工智能发展促就业行动。人工智能是新一代具有通用属性的技术革命，在很多产业和领域都有应用潜力，是引领第四次工业革命的核心。尽管人工智能技术的发展方向及其对就业的影响程度还有较大的不确定性，但从工业革命以来技术进步与就业的相互关系及我国过去几十年的实践看，需要把握好以下几个方面。
“十五五”时期将是人工智能等新一轮科技革命加速发展的时期，要总结历史经验，以动态的、发展的眼光看待技术进步与就业的关系。与以往的历次产业革命类似，人工智能技术虽然在认知型的工作任务上有新的突破，但其劳动节约型的技术属性并不是第一次出现。人工智能在一定程度上会产生就业岗位的替代，但只要应对得当，劳动节约型技术进步并不必然导致就业的总体下降。相反，可以通过互补效应、扩大有效需求等多种途径推动就业的增长。在我国以往的经济发展过程中，这一规律反复得到验证。
“十五五”期间，要持续为新技术的就业效应创造条件。劳动节约型技术虽然在直接应用这些技术的企业和行业产生就业损失，但可以通过上下游关系，在其他企业和行业产生创造就业岗位的效应。还能够通过推动总体的经济增长，扩大总体的就业容量。因此，要持续深化经济体制改革，完善价格形成与传导机制，使市场在上下游行业的资源配置中发挥决定性作用。不断创造人工智能的应用场景，通过提升生产率创造新就业岗位。
此外，人工智能对认知属性较强的工作岗位可能产生冲击，产生就业替代效应，要完善相关政策，及时保护在创造性破坏中受到损失的劳动者。通过完善收入分配制度，缩小由技术进步导致的收入差距。
强化宏观调控就业优先导向
“十五五”时期，要把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程，提高发展的就业带动力，使我国的就业调控体系能够更好地服务于高质量充分就业的需要。此次《规划》突出了宏观调控的就业优先导向，在增强宏观政策就业协同性、健全就业影响评估机制等方面明确了方案。
“十五五”期间，优化就业工作的政府职能分工，加强综合经济管理部门促进就业的工作职能。落实就业优先目标，就是要使经济发展产生切实的就业带动效果。尤其是综合经济管理部门要像关注经济增长绩效、价格水平、资本市场一样，瞄准就业岗位的充分增长，避免出现实现了经济增长目标，但劳动力市场形势并没有实际改善的情况。把握好宏观政策力度和节奏，根据经济和就业形势变化，强化逆周期和跨周期调节，支持稳定和扩大就业。加强财政、货币、产业、消费、投资、贸易、区域等政策与就业政策协调联动、同向发力，使宏观政策发挥出最佳效果。以更加积极有为的宏观调控政策推动经济良性循环。我国经济发展进入新常态后，劳动力市场的平衡越来越依靠顺畅的经济循环，即经济增长、充分就业、收入增长和消费扩大的循环。上述各个变量构成了经济系统运行的各个组成部分，一旦某一环节运转不畅，就需要政府提供政策支持，使经济循环恢复到正常轨道。
近年来，我国发展的外部环境不确定性不断增加。就业失业统计监测是就业监测的基础性工作。完善的就业失业统计体系，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志之一。“十五五”时期，要在现有就业统计体系的基础上，升级完善纵向贯通、横向联动的就业失业监测网络，加强部门数据共享和地区工作联动，动态监测各类就业指标。同时，根据形势的变化，不断提升就业形势的科学研判和分析能力。汇聚多方力量，常态化开展就业形势分析。根据“十五五”期间人口形势特点、外部环境变化、技术进步特征等，建立重点地区、重点行业企业、重点群体、重点时段就业监测和风险预警体系，提升就业风险监测预警能力。
（作者系中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长）
